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[20]人力资源和社会保障部的主要职责包括：统筹建立覆盖城乡的社会保障体系。

[42]胡春惠：《民初的地方主义与联省自治》，第5页，中国社会科学出版社，2001[43]如郑观应与李鸿章在办理上海机器织布局中的合作，即典型的官督商办或者官倡民办。[52]所以，清末民初地方自治的难以真正实行，和其本身很大程度上是一种精英的政治游戏也不无关系，虽然从清末到民国的宪政先哲们也多多少少认识到了唤醒民众对于寻求富强、实现宪政的重要意义，但由于其自身的阶层意识和政治运作模式所限，显然并未真正做到这一点，这也直接导致地方自治实际上对于广大内陆农村并无实质性的影响，而农民，恰恰占据了中国人口的绝大多数。

在晚清关于地方自治的相关学理讨论和政治实践中，尽管号称伸张民权，但却对当时民权之最重要的一环------选举权与被选举权加以严格限制，如1908年7月颁布的《咨议局章程》中就明确规定，只有在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者，有选举咨议局议员之权，寄居本省满十年以上，在寄居地方有一万元以上营业资本或不动产者，亦得有选举咨议局议员之权[32]。所以，清末民初的地方自治很大程度上远远超出了相关宪政文本呈现的样态，或者朝野同倡地方自治宪政话语的和谐表面，而是表现出非常复杂的面向，这自是由于当时复杂的政治、历史情势使然。[49]所以，当时省宪的倡导者，尽管其并无分裂国家的想法，但客观上却造成了割据之实，而与其时建立统一的现代民族国家这一近代中国核心命题相悖。在清末慈禧时期，虽然中央掌握着地方督抚的任免权限，并采取互相制约、缩短任期等方式来竭力保持一个中央权力与地方大员的微弱平衡。然则舍地方自治之外，诚何以哉？ [15]因此，认为中国之弱在于无立宪，立宪难成因为民智未开，民智未开所以需要教化，教化的方式是通过地方自治办新学即所谓塑造国民，地方自治还可起到沟通中央与地方、国家与社会的作用等观点，堪为当时朝野共识。

如桂系军阀头目白崇禧即是在辛亥革命刚爆发后，不顾其母的反对而积极参加广西学生军敢死队，即为改变国家积贫积弱局面的初衷，颇受尚武精神影响之故[37]，及至清末废除科举后大批年轻学子丧失了晋升途径后更是大规模投入新军。[23]如章太炎、陶成章与孙中山、胡汉民的争执，就和省籍意识冲突有关，由于彼此省籍意识的过于强烈，以至于章太炎、陶成章在同盟会成立初期就两次发动倒孙风潮。因此，加大违宪成本特别是显性违宪成本的追究，甚或可以成为当代中国宪法有效实施的突破口。

改革措施先于宪法而推行的良性违宪［11］一度为一些学人所称许，与此情况息息相关。刘松山教授在分析违宪问题时，认为全国人大不存在违宪问题，因为全国人大是最高权力机关，所以全国人大不能为非是一项重要的理论预设。隐性违宪成本违宪成本，顾名思义，也即实施了违宪行为的组织或个人，为其违宪行为所要付出的代价。一般而言，违宪法律法规可能破坏法制统一，可能造成国家机关内部的权力纠葛，但最可能的后果是侵害公民的基本权利。

公民尽管有权提出审查法规合宪性的建议，但全国人大常委会一方面没有义务予以回应，更没有义务必须予以审查，另一方面，实际上，尽管近年来发生数起公民提出审查法规合宪性建议的事例，但全国人大常委会基本上都采取回避的态度。执政党或领导人作出某种决策，这种决策可能是对的，也可能是错的，自然也就可能导致不可预知的成本，而其承担成本的方式，主要体现为在党内承担政治成本，如撤销职务、重新决策等。

《立法法》确认了一种全国人大常委会被动审查法规的模式，实际上，全国人大常委会也经常启动主动审查模式。当代中国的宪法实施，应当考虑以加大显性违宪成本为突破口，尽量减少隐性违宪成本出现的可能性。在改革开放的前十年，由于以经济体制改革为核心的改革措施，在相当大程度上符合帕累托改进原则，并使大部分人受益，因而社会对改革具有高度共识。公民对一部普通法律的违反，尚不至于危及国家的整体法治秩序，但是，当作为根本法的宪法也被违反且无法加以追究时，公民对于法治的心理预期必然会趋向于悲观消极，从而危及法治秩序的建构。

摘要： 违宪成本是违宪主体为其违宪行为所要付出的代价。宪法限制国家权力的目的，乃是在于保障公民权利。在此情势下，无论是执政党还是国家的单方政治宣传凝聚共识的作用都已损减，而在社会急剧转型的年代里，如果缺乏某种对于国家之存在样态、发展路径和未来目标的基本共识，后果是十分严重的。任何一个社会的相对稳定，都需要最低限度的共识作为支撑。

其中一类，被学者们称为良性违宪。也正因此，就其本质而言，公民无法成为违宪主体。

在没有全面的政治体制改革加以支持的条件下，即便违宪审查制度得以建立，也未必能产生预期效用。第二，由于宪法和法律都是党领导人民制定的，如果法律可能违宪，意味着执政党的政治决策存在前后不一致和错误之处。

在这种情势下，来自精英集团高调的政治宣传，势必难以引发中下层社会的兴趣。其三，宪法是国家的根本大法，是最需要加以悉心维系的法律。在行政机关，同级政府相对于同级党委的相对较低的地位是显而易见的。违宪成本可分为显性违宪成本和隐性违宪成本。法律规则中如果缺乏法律后果要素，则不具备可实施性，而在我国宪法中，缺乏法律后果的条文也不鲜见。狭义违宪概念仅将违宪主体局限为国家机关及其领导人。

( 三) 被转移的违宪成本长期以来，宪法学者对中国违宪审查制度的完善寄予厚望，认为它是提高中国宪法实效的不二法门。首先，在当代中国，违宪成本的低下并不意味着国家机关及其领导人在作出某项决策时无需考虑成本问题，而是意味着本来应当由宪法所规范的成本被转嫁到政治领域。

违宪责任追究机制，也即违宪审查制度，在我国并非没有，在现阶段主要体现为全国人大常委会的法规备案审查。其一，政治宣言式条文。

违宪行为必须予以追究。这类条文数量众多，如中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。

在这种情况下，违宪问题几乎不成其为问题。此外，前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民也可以提出审查建议。长此以往，执政党和国家无法在民众中维系应有的权威，其维持社会秩序的力量因之弱化，而社会对党和国家的负面评价也会引发政治失序，从而造成严重的社会政治危机。然而，在现实的政治情境中，这种厚望多少带有乌托邦的色彩。

德国宪法法院制度和美国的普通法院违宪审查制度均保障公民的宪法诉讼权利，而我国现有制度将公民排除在违宪责任追究机制的启动者范围之外，无疑使得大量违宪行为无法受到审查，从而大大降低违宪责任得以追究的可能性。［5］( P59)法律、包括宪法的权威并不是建立在制裁的严苛性上，而是建立在其执行的必定性上，或者说，是追究违法行为的可能性上。

至于行政机关的违宪，则主要是一个违法问题。我国宪法对此也有明确规定： ……一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。

其二，无法律后果条文。长期以来，我国由于对违宪成本缺乏科学认识和有力追究，已经给宪法的有效实施造成了严重危害。

政党和社会团体在行使公权力时，也可成为违宪主体。当宪法成为改革的桎梏时，一些突破宪法的行为———如当初实行市场经济，既可能带来经济效益，也会因此巩固执政党和国家的合法性基础，此即违宪收益。所谓违宪责任，是指国家机关及其工作人员、各政党、社会团体、企事业单位和公民的言论或行为违背宪法的原则、精神和具体内容而应承担由专门国家机关依法确认为其承担的合理的负担。在宪法共识的基础之上，政治共同体还可能达成更高层次的共识，罗尔斯称之为重叠共识［19］( P153)。

然而，从长远看来，宪法权威得不到保障、宪法难以实施和违宪行为的长期存在，其后果是十分严重的。美国宪法修正案第一条之规定国会不得制定关于下列事项的法律： 确立国教或禁止宗教活动自由。

当宪法规范被形形色色的法律规范所细化、增补、实施乃至违背时，宪法本身规定了什么已不是十分重要的问题。因此，就宪法学基础理论来说，宪法的效力往往只及于国家机关，对公民并无直接效力。

但在改革开放之后，随着经济、社会的逐步多元化，意识形态的力量有所弱化，相应地，各种政治思潮随之涌现，在思想领域，多元化也成为一个显著的趋势。［2］上述定义将公民视为承担违宪责任的主体，依照本文的立场，应将公民排除在外。